按照《招标投标法实施条例》的规定，招标人在建设工程招标时可以设置标底，也可以设置最高投标限价。

在我国工程建设领域 ，现在所谓的标底或最高投标限价其实质内容均是在施工图基础上生成，从计价专业角度来看，在施工发承包时，作为标底使用的应该是施工图预算，但由于在房屋建筑工程方面，设计院未很好地执行原国家计委在 20世纪50年代就明确的负责施工图设计的设计单位应编制施工图预算的规定，因而，在1983年6月城乡建设环境保护部印发了《建筑安装工程招标投标试行办法》。其中第十条规定：“工程的标底，由招标单位在发布招标广告前提出，报建设主管部门和建设银行复核。”第十一条规定了标底编 制的方法和内容。第十二条规定：“标底在开标前要严格保密，如有泄露，对责任者要严肃处理，直至法律制裁。”1984 年9月，国务院印发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发〔1984〕123号），其第二条提出：“招标工程的标底，在批准的概算或修正概算以内由招标单位确定。”同年11月国家计委、城乡建设环境保护部印发《建设工程招标投标暂行规定》（计施〔1984〕2410号），其第十四条规定：“工程施工招标的标底，在批准的概算或修正概算以内，由招标单位确定。标底在开标前要严格保密，如有泄露，对责任者要严肃处理，直至法律制裁。”1992年12月，建设部发布《工程建设施工招标投标管理办法》（建设部令第 23 号）， 其第十九条规定：“工程 施工招标必须编制标底。”第二十条规定编制标底的原则，第二十一条规定：“标底必须报经招标投标办事机构审定。”第二十二条规定标底的保密。2001年6月，建设部发布《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部令第89号，2019年3月住房城乡建设部令第47号修正），其第二十条规定：“招标人设有标底的，应当依据国家规定的工程量计算规则及招标文件规定的计价方法和要求编制标底，并在开标前保密。一个招标工程只能编制一个标底。”

2003年7月我国开始推行工程量清单计价， 《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2003）发布，工程造价改革迈上新台阶，与此同时，招标时以标底为核心的评价办法逐步退出历史，但随之又出现了新的问题。实践中，一些 项目在招标中出现了所有投标人的报价均超过概算的现象，即使是最低报价招标人也难以接受。但由于当时缺乏相关制度规定，因此招标陷入两难：一是如让其中标，意味着工程还未实施就超过概算（标底）；二是如不让其中标，又面临违反招标程序的问题。针对如何让招标适应工程量清单计价， 避免投标人串标，哄抬标价，我国多个地区相继出台了控制最高限价的规定，有拦标价、预算控制价、最高限价等多个不同名称，并规定投标人的报价如超过最高限价，其投标将作为废标处理。2008年，03计价规范开始修订，根据存在的上述问题，总结提出了“招标控制价并在招标文件中公布，报价超过者废标”的规定。此做法被《招标投标法实施条例》采纳，更名为最高投标限价，并与标底并存，其最主要的区别一要保密，二要公开，具体采用何种方式，由招标人选择。

据工程总承包的性质和特点与施工总承包以施工图为基础实行工程量清单计价不同，由发包人提供的施工图和工程量清单，其具体的项目特征、选用材料等已经明晰清楚，此时采用设置最高投标限价标准比较统一，竞价的出入不大。而承包人在工程总承包范围内进行设计时，可充分根据其自身的经营管理能力、机械设备装备水平、施工技术、施工工艺、施工组织水平等，考虑设计的可施工性，决定施工方法、施工措施、施工方案，对原材料、设备的匹配也具有选择的空间等。不同的承包人由于自身能力的差异，其报价与施工总承包相比，有可能存在重大差别。因此，本规范优先推荐发包人选择设置标底进行招标，因为标底要保密，可以让承包人不受最高投标限价的影响决定自身的工程实施方案并报价，以实现《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第十六条要求：“合同价格在充分竞争的基础上合理确定。”

《招标投标法实施条例》第二十七条第三款规定：“招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价。”鉴于本规范根据工程总承包的特点和我国工程建设几十年来的习惯性做法，不主张在现行投资估算、设计概 算之外重新编制最高投标限价和标底，并优先推荐发包人选择标底。因此，建议发包人选择设置最高投标限价应持慎重态度，因为，相比于作为施工总承包计价基础的施工图及其工程量清单的明确具体，作为工程总承包计价基础的发包人要求，方案设计或初步设计所提的功能需求是概括性表述，实现其功能承包人将有多种选择，比如材料设备的匹配、施工措施的选择、机械设备的配置、施工组织的优化等，如采用最高投标限价按规定还要在招标文件中明确其计算方法，这样将有可能影响承包人对总承包项目的策划和竞争，且容易产生合同纠纷。